Der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD ist unterzeichnet – nun gilt es, ihn politisch umzusetzen. Eine der besonders heiklen Ankündigungen betrifft die – vor allem von der CSU gewünschte – Einführung einer PKW-Maut, mit der insbesondere ausländische PKW-Fahrer belastet werden sollen. Im Koalitionsvertrag heißt es hierzu: „Zur zusätzlichen Finanzierung des Erhalts und des Ausbaus unseres Autobahnnetzes werden wir einen angemessenen Beitrag der Halter von nicht in Deutschland zugelassenen PKW erheben mit der Maßgabe, dass kein Fahrzeughalter in Deutschland stärker belastet wird.” Nimmt man einmal an, dass diese Forderung nicht nur dazu dient, die momentan Europa-skeptischen Wähler bei der anstehenden Wahl des Europa-Parlaments an die CSU zu binden, muss gefragt werden, ob und in welcher Weise eine Maut eingeführt werden sollte. Der folgende Beitrag befasst sich mit eben diesen Fragen. Dabei soll herausgearbeitet werden, dass die Einführung einer staatlichen Vignettenmaut ohne gleichzeitige Reform der Kfz-Steuer die bevorzugte Lösung sein sollte.
Die Tatsache, dass viele Länder eine Maut für die Straßennutzung erheben, scheint den Befürwortern einer deutschen Maut ein starkes Argument an die Hand zu geben, jedoch beantwortet sie nicht die Frage nach der Notwendigkeit einer Maut. Es soll daher im Folgenden zunächst geklärt werden, welche Argumente im Allgemeinen für die Einführung einer Maut und im Speziellen für ihre Einführung in Deutschland sprechen. Eng hiermit verbunden ist auch die Frage, ob der Staat selbst oder ein von ihm konzessioniertes Privatunternehmen (im Rahmen einer Public-Private-Partnership) für den mautfinanzierten Straßenbau zuständig sein soll. Schließlich bleibt zu klären, welche Art von Maut eingeführt werden sollte, wobei zwei unterschiedliche Verfahren denkbar sind. Während in Ländern wie Österreich oder der Schweiz die PKW-Maut über Vignetten erhoben wird (Vignettenmaut), sind in Frankreich oder Italien die Mautgebühren kilometerweise zu entrichten (Streckenmaut).
Deutschlands Autobahnen und die Notwendigkeit einer Maut
Die Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur gehört zu den zentralen Aufgaben des Staates. Straßen und insbesondere Autobahnen werden im Allgemeinen als öffentliche Infrastruktur angesehen. Aus einer theoretischen Sicht handelt es sich dabei um „unreine“ öffentliche Güter (auch Club-Güter genannt), weil sie die Bedingung der Nichtrivalität im Konsum (nur) unter normalen Bedingungen erfüllen. Eine zusätzliche Autofahrt auf einer Straße, die auf eine millionenfache jährliche Nutzung durch solche Fahrten ausgelegt ist, verursacht nur verschwindend geringe zusätzliche Kosten (d.h. die Grenzkosten sind ungefähr Null). Zugleich jedoch stiftet die Fahrt dem Fahrer einen deutlich positiven (zusätzlichen) Nutzen (d.h. der Grenznutzen ist positiv). Der Kosten-Nutzen-Vergleich zeigt, dass eine intensive Nutzung von Straßen positiv ist und zusätzliche Straßen deshalb – wohlfahrtserhöhend – gebaut werden könnten.
Jedoch besteht (zumindest in Stoßzeiten) auch die Gefahr einer Übernutzung im Sinne von Staus, die den individuellen Nutzen stark absinken lassen. Hinzu kommt mittelfristig die Beschädigung der Infrastruktur, die Reparaturen notwendig macht. Wie gravierend diese negativen Effekte sind, zeigt sich beim Blick auf den Zustand der deutschen Straßen. Das Handelsblatt titelte erst kürzlich: „Der Zustand deutscher Autobahnen bereitet Sorge“. Alleine für den Erhalt der Brücken fehlen über drei Milliarden Euro pro Jahr, schätzt das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung; und auch wenn die zwingende Notwendigkeit vielleicht nicht immer belegbar ist, stehen nicht weniger als 850 geplante Ortsumgehungen, 850 Kilometer neue Autobahnen und 1650 Kilometer neue Fahrstreifen auf der Warteliste. Laut Bundesverkehrsministerium waren im Jahr 2000 insgesamt 22,9 Prozent des Autobahnnetzes sanierungsbedürftig. Eine Untersuchung der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen zeigt, dass im Durchschnitt pro Quadratmeter Autobahn jährlich 2,70 Euro in die Instandhaltung hätten investiert werden müssen, jedoch sind in der Realität nur 1,71 Euro, also gerade einmal 63% der nötigen Investitionen getätigt worden. Im bisherigen Etat des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen in Höhe von fünf Milliarden Euro waren die nötigen Mittel nicht vorhanden. Der bestehende Investitionsstau kann also nur durch (unwahrscheinliche) Umschichtungen im Bundeshaushalt oder durch höhere Einnahmen beseitigt werden.
Da es sich – wie dargestellt – bei Straßen um öffentliche Güter handelt, ist eine private Bereitstellung der Infrastruktur (bzw. der Investitionen in diese) über den Markt unwahrscheinlich. Die Zahlungsbereitschaft der potenziellen Nutzer der Infrastruktur ist in der Regel sehr gering, so dass die hohen Anfangsinvestitionen kaum hereingeholt werden können. Dies erklärt, warum in Deutschland der private Bau und Betrieb von Straßeninfrastruktur allenfalls im Rahmen von Public-Private-Partnership (PPP) erfolgt, wobei auch hier die Bereitschaft privater Firmen, sich zu engagieren, unterschiedlich stark ausgeprägt ist. Der Staat muss sehr günstige Angebote unterbreiten, wie die langjährige großzügige Überlassung von LKW-Mauteinnahmen, um frühere PPP-Projekte vergessen zu machen, die wegen eines Mangels an Nutzern als gescheitert gelten müssen (z.B. der Herren-Tunnel in Lübeck). Als gescheitert gelten muss auch der sechsspurige Ausbau der A1 zwischen Bremen und Hamburg. Die Autobahnprivatisierung erfolgt hier zu Lasten der Bürger, titelt der NDR. Ob solche Verträge unter den neuen Rahmenbedingungen noch im Interesse der Steuerzahler sind, darf bezweifelt werden. Die traditionelle staatliche Infrastrukturbereitstellung, bei der der Staat auf eigene Rechnung private Unternehmen mit dem Bau der Infrastruktur beauftragt, dürfte in den meisten Fällen vorzuziehen sein.
Die notwendigen (evtl. auch zusätzlichen) finanziellen Mittel für den Infrastrukturausbau lassen sich immerhin einigermaßen problemlos einwerben. Anders als bei reinen öffentlichen Gütern (wie Verteidigung), bei denen die Annahme der Nichtausschließbarkeit vom Konsum im strengen Sinne gilt, zeigen die Beispiele anderer Länder mit ihren PKW-Mautsystemen, aber auch Deutschlands mit der Lkw-Maut, dass eine Verhinderung der kostenfreien Nutzung von Verkehrsinfrastruktur möglich ist. Mit modernen Ortungssystemen wie GPS oder Galileo ist sogar eine Echtzeit-Messung der Nutzung aller Straßen (auch abseits der Autobahnen) möglich. Dadurch könnte für jeden Autofahrer die Intensität der Infrastrukturnutzung bestimmt und auch anteilig in Rechnung gestellt werde.
Vignette oder Streckenmaut?
Aus wohlfahrtsökonomischer Sicht hat die Möglichkeit, eine exakt nutzungsabhängige Maut zu erheben, einen großen Charme, da sie Autofahrer dazu veranlasst, die Kosten und Nutzen einer Autofahrt präzise gegeneinander abzuwägen. Autofahrten finden nur noch dann statt, wenn der Nutzen die Kosten übersteigt (zumal auch ein Ausweichen auf kleinere Straßen verhindert werden kann). Werden die Kosten dagegen nach dem Durchschnittsprinzip umgelegt, wie dies auch die Vignette tut, dann werden die Vielfahrer zu gering und die Wenigfahrer zu stark belastet, was problematische Anreize zu einer tendenziellen Übernutzung der Straßen setzen kann. Dies liegt daran, dass eine solche Mauterhebung sehr viel stärker den Charakter einer Steuer ohne Gegenleistung hat, während die Streckenmaut eher einer Nutzergebühr mit präzise definierter Gegenleistung (Erlaubnis, auf einer bestimmten Anzahl Kilometer die Straße abzunutzen) entspricht.
Während das zuvor Gesagte eher für die Streckenmaut zu sprechen scheint, hat diese jedoch auch einen großen Nachteil. Realistischerweise muss man davon ausgehen, dass angesichts der vorhandenen Messeinrichtungen für die LKW-Maut und der weit verbreiteten GPS-Nutzung ein klassisches Mautsystem mit Zahlstationen an den Straßenzufahrten nicht mehr eingerichtet werden wird. Ein solches System zeichnet sich durch die Wahrung der Anonymität der Autofahrer aus (zumindest sofern diese bar bezahlen). Modernere Systeme sind dagegen aus Sicht des Datenschutzes höchst problematisch, weil sie – vor allem bei Echtzeit-Messung – präzise Bewegungsprofile anlegen. Die Politik wird über kurz oder lang mit dem Argument der Verbrechens- und Terrorismusbekämpfung einen Zugriff auf diese höchst persönlichen Daten für Polizei und Geheimdienste einrichten. Der Überwachungsstaat kommt damit wieder ein Stück näher! Eine solche Totalüberwachung auch für Ausländer einzurichten, dürfte zudem für internationale Verstimmungen mit Ländern, die den Datenschutz noch achten, sorgen.
Eine Vignette würde die genannten Datenschutz-Probleme nicht verursachen, da Vignetten in den Verkaufsstellen ohne Angabe der Personalien erworben werden können. Zudem wäre ein Vignettensystem erheblich günstiger als ein technisch anspruchsvolles Projekt wie eine GPS-überwachte Maut für 42 Millionen Autonutzer in Deutschland. Die Verwaltung könnte die seit 2003 existierende Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft, welche die Einnahmen aus der Lkw-Maut verwaltet, übernehmen. Insgesamt rechnen Experten mit Kosten von etwa zehn Prozent der Einnahmen aus der Maut für Produktion und Ausgabe der Vignetten. Nach Angaben des führenden Dienstleisters für Maut- und Vignettensysteme in Europa Ages dürften gleichzeitig die Kontrollkosten gering ausfallen, weil sich die notwendigen Kontrollen durch die Bußgelder für Mautsünder finanzieren ließen.
Auf diese Weise sollten sich mit der Vignettenmaut Einnahmen von jährlich knapp vier Milliarden Euro erreichen lassen, wenn bei etwa 42 Millionen angemeldeten PKW die Mautgebühr auf 100 Euro festgesetzt wird. Minderungen durch die Nichtanmeldung von Zweitwagen ließen sich durch ausländische Straßennutzer kompensieren. Ihre Fahrleistung auf deutschen Autobahnen entsprach bisher etwa elf Prozent der gesamten Fahrleistung, wovon 47,8 Prozent durch PKW zustande kommen, so dass immerhin 5,3 Prozent der gesamten Fahrleistung mautpflichtig wären. Dies entspricht Mauteinnahmen von über 200 Millionen Euro pro Jahr.
Wägt man nun Streckenmaut und Vignette gegeneinander ab, dann sprechen die höhere Effizienz und die stärkere Lenkungswirkung für die Streckenmaut, während die Vignette in Bezug auf Datensicherheit und Kosten besser zu bewerten ist. Bedenkt man, dass die Lenkungswirkung zugunsten einer sparsamen Straßennutzung und geringen Umweltverschmutzung auch durch die weiterhin existierende Mineralölsteuer – zumindest teilweise – erreicht wird, dann überwiegen die Vorteile der Vignette deutlich, auch wenn hierbei in Abwägung eines klassischen politischen Zielkonflikts nur eine „zweitbeste“ Lösung herauskommen wird (die „erstbeste“ Lösung würde die vollständige Internalisierung von Kosten und Nutzen und den vollständigen Datenschutz beinhalten).
Was bringen die Pläne der Großen Koalition?
Wie bereits am Beginn dargestellt, verknüpft die Formulierung des Koalitionsvertrags die Finanzierung des deutschen Straßennetzes mit einer Maut, die nur Ausländer treffen soll. Nimmt man die Forderung des bisherigen Verkehrsministers, der einen jährlichen Betrag von fünf Milliarden Euro für den Ausbau und Erhalt des Straßennetzes für nötig hielt, dann sind die oben berechneten gut 200 Millionen Euro Mauteinnahmen allenfalls ein Tropfen auf den „heißen Beton“. Auch die optimistischeren Berechnungen von ADAC (260 Millionen Euro) und Ages (sogar 900 Millionen Euro) sind von Ramsauers Zahl noch weit entfernt. Zudem würden diese geringen Einnahmen die Finanzierung des gesamten Projekts in Frage stellen.
Darüber hinaus treten bei den momentan diskutierten Implementierungsstrategien eine Reihe von Problemen auf. Soll nämlich kein Fahrzeughalter in Deutschland stärker belastet und dies durch eine – der Maut äquivalente – Senkung der Kfz-Steuer erreicht werden, dann belastet dies Besitzer von energie-effizienten PKW in besonderer Weise. Ihre Kfz-Steuer liegt zumeist unter der oft genannten Mautgebühr von 100 Euro. Für den Toyota Prius sind beispielsweise gerade einmal 38 Euro Steuer pro Jahr fällig, so dass in diesem Fall eine negative Steuer zu entrichten (bzw. Subvention zu zahlen) wäre. Dies dürfte jedoch kaum die Intention des Gesetzgebers sein. Die Anreize, energie-effiziente PKW zu erwerben, würden sich reduzieren. Dies führt bei gleichbleibendem Verkehrsaufkommen tendenziell zu einer höheren Umweltbelastung. Nicht zu Unrecht klagte der Berliner Tagesspiegel: „Belohnt würden Besitzer großer und umweltschädlicher Autos, die bisher hohe Steuern zahlen müssen“.
Darüber hinaus ist die Zielrichtung des Mautkonzepts der Großen Koalition eine Benachteiligung von ausländischen Autofahrern gegenüber Inländischen. Dies ist aus europarechtlicher Sicht höchst problematisch, auch wenn die EU-Kommission angedeutet hat, dass sie keine gravierenden Probleme erkennen könne. In den benachbarten Mitgliedsländern wird dies anders eingeschätzt und die Niederlande und auch Österreich haben bereits mit einer Klage vor dem Europäischen Gerichtshof gedroht.
Das Fazit
Will Deutschland sein Straßennetz sanieren und ausbauen, dann ist die Einführung einer Straßennutzungsgebühr eine sinnvolle Strategie. Diese Maut sollte in Abwägung des Zielkonflikts zwischen ökonomisch sinnvoller Anreizsetzung und den Bedürfnissen des Datenschutzes eher in Form einer Vignette daher kommen. Diese Vignette sollte von allen – d.h. inländischen wie ausländischen – Straßennutzern in gleicher Weise gezahlt werden. Die zurzeit angestellten Überlegungen, eine Kompensation deutscher Autofahrer bei der Kfz-Steuer durchzuführen, sollte unterbleiben. Erstens würde eine solche Kompensation zu einer Verfehlung des Aufkommensziels führen, zweitens würde sie umweltpolitisch falsche Anreize setzen und drittens wäre sie europarechtlich und europapolitisch fragwürdig.
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