Die uneingeschränkte Arbeitnehmerfreizügigkeit – mehr Risiko als Chance

„Armutszuwanderung“, „Sozialtourismus“ oder „deutsche Freizügigkeit“ – dies sind nur einige der Schlagwörter, die seit Beginn dieses Jahres fast täglich die Schlagzeilen beherrschen. Schnell weiß der Leser, worum es geht: Um Rumänen und Bulgaren, die seit dem 1. Januar 2014 die volle Freizügigkeit genießen, sich in jedem Mitgliedsland der Europäischen Union niederzulassen und eine Arbeitsstelle zu suchen – oder letzteres eben auch nicht zu tun. Da Deutschland als das wichtigste Zielland dieser Ost-West-Wanderungsbewegungen gilt, handelt es sich hierzulande um ein entsprechend heikles und kontrovers diskutiertes Thema, das auch in diesem Blog schon behandelt wurde.

Das Thema Zuwanderung ist nicht nur in Deutschland, sondern auch in vielen anderen Ländern höchst umstritten. Während die CSU hierzulande jüngst mit dem Slogan “Wer betrügt, der fliegt” auf sich aufmerksam machte und damit eine Kampagne gegen Armutsmigration aus Osteuropa startete, versuchte Großbritanniens Premierminister David Cameron sein Land zu einem „weniger attraktiven Ort für EU-Einwanderer [zu] machen, die herkommen und versuchen, auf Staatskosten zu leben“. Auch die Schweiz sorgte in letzter Zeit mit einem Referendum für Aufsehen, in dem ihre Bürger sich für Zuwanderungskontingente aussprachen. Die Reaktionen von EU-Politikern reichten von sachlicher Kritik bis hin zu Hohn und Spott. Der schleswig-holsteinische SPD-Chef Stegner beispielsweise drückte seine Empörung mit folgenden Tweets aus: „Verblödung“, „Die spinnen, die Schweizer!“, „Geistige Abschottung kann leicht zur Verblödung führen.“. Bei den Gegnern der Zuwanderung spielen hingegen tiefsitzende Ängste, etwa vor dem Verlust von Arbeitsplätzen und (nationaler) Identität eine erhebliche Rolle. Gerade letzteres erklärt sehr anschaulich, warum es sich beim Thema Migration um ein solch emotional aufgeladenes Thema handelt. Dies erschwert oftmals eine sachliche Debatte.

In Abgrenzung zum Beitrag „Muss Deutschland sich vor bulgarischen und rumänischen Zuwanderern fürchten?“ in diesem Blog, der vor allem die Vorteile der Zuwanderung aus Bulgarien und Rumänien hervorhebt, sollen an dieser Stelle die in dem genannten Beitrag zu kurz gekommenen Risiken einer unbeschränkten Zuwanderung thematisiert werden, wobei der spezielle Fall der uneingeschränkte Arbeitnehmerfreizügigkeit für Rumänen und Bulgaren seit dem 1. Januar 2014 eher beispielhaft für eine generelle Problematik zu verstehen ist.

Der Blickwinkel der Wirtschaftstheorie

Betrachtet man ganz allgemein einen beliebigen Arbeitsmarkt, dann gilt dort, dass dieser Markt sich im Gleichgewicht befindet, wenn die Arbeitsnachfrage (also die Nachfrage der Unternehmen nach Arbeitskräften) genau dem Arbeitsangebot (also das Angebot an Arbeitsleistung durch die Bürger) entspricht. Erhöht sich die Nachfrage nach Arbeitskräften bei unverändertem Arbeitsangebot, steigen die Löhne, weil es für die Unternehmen schwieriger wird, eine ausreichende Anzahl von Arbeitskräften zu finden. Die Unternehmen können jedoch versuchen, durch höhere Löhne und Gehälter attraktiver zu werden, was das Lohnniveau insgesamt nach oben treibt.

Der umgekehrte Effekt tritt ein, wenn das Angebot an Arbeitskräften stark ansteigt. Dieser Effekt lässt sich bei vollständiger Freizügigkeit zumindest für einige Sektoren der Volkswirtschaft eines Migrationsziellandes wie Deutschland erwarten. Weil die Arbeit und damit vermutlich auch die produzierten Güter günstiger werden, wirkt die Freizügigkeit in diesem Fall effizienzfördernd. Mit anderen Worten: Eine Öffnung der Grenzen für die Arbeitskräfte innerhalb des gemeinsamen Europäischen Binnenmarktes bringt bei einer hohen Flexibilität des Arbeitsmarktes substanzielle Vorteile mit sich. Doch wie wahrscheinlich ist es, dass die notwendigen Voraussetzungen auf Europas Arbeitsmärkten vorhanden sind, damit eine solch positive Wirkung erzeugt wird? Dies ist der zentrale ökonomische Punkt in der laufenden Debatte.

Von der Theorie zur Praxis

Die Arbeitsmarktsituation in Deutschland und anderswo in (Kontinental-)Europa ist – anders als im vorherigen Theorierahmen unterstellt wird – durch diverse Eingriffe gekennzeichnet. Kollektive Lohnverhandlungen von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden, gesetzliche Mindestlöhne, umfassende Lohnersatzleistungen der Wohlfahrtsstaaten sowie weitreichende Kündigungsschutzregelungen setzen die Lohnflexibilität außer Kraft. Die Löhne sind – zumindest nach unten – nahezu starr und eine Anpassung der Mitarbeiterzahl durch Entlassungen nur sehr beschränkt möglich. Daher kann auf Angebots- bzw. Nachfrageänderungen des Arbeitsmarkts nicht angemessen reagiert werden.

Nimmt man nun Bulgarien und Rumänien als Beispiel, dann betrug das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf (in Kaufkraftparitäten) im Jahr 2011 gerade einmal  47 Prozent des durchschnittlichen Niveaus in der EU und 39 Prozent des Niveaus in Deutschland. Aufgrund dieser Einkommensdifferenzen sind die Wanderungsanreize für die Bürger dieser Länder hoch. Es kann also erwartet werden, dass Zuwanderung nach Deutschland stattfinden wird, wo sich folglich das Arbeitsangebot erhöht. Aus den genannten Gründen werden sich die Löhne hierzulande allerdings nur in begrenztem Ausmaß nach unten anpassen. Die geringe Flexibilität von Löhnen verhindert die Schaffung neuer Arbeitsplätze. Besteht zwischen Zuwanderern und einheimischen Arbeitskräften zugleich eine Substitutions- anstelle einer Komplementärbeziehung (das heißt konkurrieren die Migranten mit den Einheimischen um die gleichen Arbeitsplätze), dann kommt es zu einer Massenzuwanderung in die Arbeitslosigkeit, bei der entweder die Zuwanderer arbeitslos bleiben oder die einheimischen Arbeitskräfte ihre Stellen an die Zuwanderer verlieren und in die Arbeitslosigkeit gedrängt werden.

Kommt es zu der letzteren Entwicklung, so sind die Konsequenzen besonders problematisch, denn während Zuwanderer, die niemals einen Arbeitsplatz im Zielland innehatten, kaum Chancen auf umfassende staatliche Sozialleistungen haben, besitzen die einheimischen Arbeitskräfte zumeist relativ hohe Ansprüche gegenüber dem Sozialstaat. Gleichzeitig ist hierdurch ihr Anspruchslohn zumeist verhältnismäßig hoch, das heißt, wegen der Lohnersatzleistungen des Sozialstaates erwarten sie einen recht hohen Lohn (anderenfalls lohnt sich die Arbeitsaufnahme nicht). Zuwanderer haben selten eine ähnliche Lohnerwartung und können daher oftmals zu geringeren Kosten eingestellt werden. Dadurch entsteht bei den Unternehmen ein Anreiz, teure heimische Arbeitskräfte durch günstigere Zuwanderer zu ersetzen, was jedoch für den Sozialstaat sehr viel teurer ist. Es kommt also nicht nur nicht zu einer wohlstandsfördernden Wirkung durch eine Erweiterung des Arbeitsangebotes, sondern zusätzlich zu steigenden Sozialausgaben.

Höhere Sozialleistungen

Auch für sich genommen spielen die Leistungen des Sozialstaats in der aktuellen Debatte eine große Rolle. Die Bundesrepublik ist für einen hohen Standard an Sozialleistungen international bekannt. Nach der Wohlfahrtsmagneten-Hypothese sollte dies einen weiteren Anreiz zur Einwanderung bilden. Unabhängig davon, ob ein Zuwanderer in der Absicht zu arbeiten in ein Land immigriert oder nicht, wird das dortige Niveau an Sozialleistungen immer einen Einfluss auf seine Entscheidung haben. Die Süddeutsche Zeitung berichtet in Einklang damit, dass die Zahl rumänischer und bulgarischer Bürger, die Hartz-IV-Leistungen beziehen, innerhalb eines Jahres um 50 Prozent gestiegen ist. Auch wenn die persönliche Arbeitslosigkeit von den Zuwanderern nicht beabsichtigt gewesen sein mag, so erleichtert die Abfederung durch den Sozialstaat die Migrationsentscheidung doch erheblich, weil man die Gewissheit hat, dass selbst ein unglücklicher Lebensweg im Zielland keine existenziellen Folgen haben wird.

Schlechte Qualifikation

Gerade wenn Zuwanderung zwischen Ländern mit erheblichem Lohngefälle auftritt (wie zwischen den genannten Ländern), muss davon ausgegangen werden, dass das durchschnittliche Bildungs- und Qualifikationsniveau der Migranten kaum den Anforderungen der meisten Branchen des Ziellands entspricht. Oftmals fehlt es an einer abgeschlossenen Berufsausbildung, was gemäß einer Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung IAB bei 46 Prozent der Bulgaren und Rumänen, die nach 2007 nach Deutschland zugewandert sind, der Fall war. Entsprechend schlecht sind die Chancen dieser Menschen auf dem Arbeitsmarkt. Sie arbeiten für niedrige Löhne, die sie durch ergänzende Hartz IV-Leistungen aufstocken. Dieser Effekt gering qualifizierter Zuwanderung nimmt im Zeitablauf sogar zu, weil häufig zunächst die besonders mobilen Hochqualifizierten aus vormals abgeschotteten Herkunftsländern abwandern, während die Geringqualifizierten eher Nachzügler darstellen (dies relativiert auch die positive Einschätzung in Sarah Bozhikovas Beitrag in diesem Blog). Wenig überraschend ist das Qualifikationsniveau der bulgarischen und rumänischen Zuwanderer gegenüber der Zeit vor dem EU-Beitritt sogar gefallen.

Soziale Kosten

Die individuellen Anreize zur Auswanderung sind höchst verschieden. Ein höheres Niveau an sozialstaatlichen Leistungen oder die Aussicht auf einen Arbeitsplatz sind dabei nur mögliche Faktoren. Auch politische und religiöse Verfolgung können existentielle Motive für Migration darstellen. Letzteres betrifft vor allem die Minderheit der Sinti und Roma, die in ihren Heimatländern Bulgarien und Rumänien nicht immer wohlgelitten sind und teilweise diskriminiert werden. Viele Roma-Kinder in Rumänien und Bulgarien beispielsweise besuchen keine Schulen oder werden auf Sonderschulen geschickt. Ein Großteil von ihnen kann daher nicht lesen und schreiben. Für sie enden die persönlichen Probleme auch in Deutschland nicht, wenn sie hier in überfüllten Wohnungen oder verwahrlosten Immobilien enden.

Die Zuwanderung führt gerade in solchen Fällen immer wieder zur Entstehung sozialer Brennpunkte, wobei nicht immer klar wird, was der Auslöser hierfür ist. Die Probleme können dabei sowohl von den Zuwanderern selbst als auch von einer ablehnenden heimischen Bevölkerung ausgehen. Sie können aus einem sozialen Missstand wie einer unangemessenen Unterbringung in einer unpassenden Umgebung ebenso entstehen wie aus krimineller Energie, wie sie gerade für Clans aus den genannten Bevölkerungsgruppen häufiger kolportiert wird. Unabhängig von der Frage, ob diese mediale Berichterstattung gerechtfertigt ist oder nicht, besteht hierdurch soziales Konfliktpotenzial, das seinerseits erhebliche Kosten durch polizeiliche Überwachung und justizielle Behandlung (zusätzlich zu den möglichen Kosten der eigentlichen Kriminalität, sofern sie denn stattfindet) verursacht.

Übernutzung öffentlicher Güter

Das vorherige Argument eines stärkeren Einsatzes von Polizei und Justiz lässt ganz generell auf den Zusammenhang von Zuwanderung und öffentlichen Gütern erweitern. Je mehr Zuwanderer in ein Zielland kommen, desto höher ist die Nachfrage nach öffentlichen Gütern wie Infrastruktur, Justizwesen, Bildung und Gesundheitswesen. Hierbei bestehen zwei Probleme. Erstens spricht man zwar bei staatlich bereitgestellt Gütern immer von öffentlichen Güter, im strengen Sinne handelt es sich jedoch oftmals um „unreine“ öffentliche Güter, weil es zu einer Übernutzung kommen kann, wenn sie von zu vielen Bürgern gleichzeitig konsumiert werden (etwa bei einem Stau auf der Autobahn). Dieser Übernutzungseffekt kann durch eine starke Zuwanderung hervorgerufen oder verschärft werden. Zweitens erfolgt die Finanzierung öffentlicher Güter durch (indirekte oder direkte) Steuern. Hier ist zu fragen, ob und in welchem Umfang sich die Zuwanderer auf diesem Wege tatsächlich an der Nutzung der öffentlichen Güter beteiligen (können).

Fazit

Den Schätzungen des IAB zufolge ist in den kommenden Jahren mit einer Zuwanderung von etwa 100.000 bis 180.000 Personen aus Bulgarien und Rumänien zu rechnen. Es ist nicht leicht, die Folgen dieser Einwanderung zu prognostizieren und darüber hinaus eine präzise Kosten-Nutzen-Analyse durchzuführen. Die Wirkungszusammenhänge sind oftmals komplex, so dass eine Bewertung sich schwierig gestaltet. Dieser Beitrag hat jedoch gezeigt, dass ein naiver Glaube an die positiven Wirkungen jeglicher Zuwanderung fehl am Platze ist. Die Probleme von Zuwanderung sind real. Die Bundesrepublik darf es daher nicht versäumen, sich auf mögliche Migrationsprobleme – sowohl im wirtschaftlichen wie auch im sozialen Bereich – vorzubereiten.