Vorbild China: Kann Europa vom chinesischen Föderalismus lernen?

Ein konstantes Wirtschaftswachstum von mindestens 7%, eine immer breiter werdende Mittelschicht und steigende Einkommen: Die Welt schaut auf China und ist jedes Mal aufs Neue verblüfft, wie es ein Land mit einem bis heute im Kern planwirtschaftlichen System schafft, den westlichen Marktwirtschaften Konkurrenz zu machen. Eine wichtige, im Westen bislang zu wenig wahrgenommene Ursache für Chinas Erfolg liegt in der speziellen Ausgestaltung des chinesischen Föderalismus. Betrachtet man die vertikale Verteilung der politischen Entscheidungskompetenzen, dann kann man heutzutage durchaus von einem „China der Regionen“ sprechen. Dieser Begriff erinnert unweigerlich an die – schon fast in Vergessenheit geraten Idee – eines „Europas der Regionen“, über die letztmals im Europäischen Konvent vor über zehn Jahren intensiver diskutiert wurde. Kann also Europa vom chinesischen Föderalismus lernen, um den europäischen Föderalismus effizienter zu gestalten? Um diese Frage zu beantworten, lohnt sich zunächst ein Blick auf die Lehren des liberalen Freiburger Ordnungsökonomen Friedrich August von Hayek.

Nach Hayek kann die planende Stelle einer Zentralverwaltungswirtschaft niemals über alle Fähigkeiten und Bedürfnisse der Individuen so genau Bescheid wissen, dass sie in der Lage wäre, eine vernünftige und vor allem effiziente Wirtschaftsplanung durchzusetzen. Hayek nannte darum den Versuch einer Zentralverwaltungswirtschaft eine „Anmaßung von Wissen“. Aufgrund des immanenten Mangels an Informationen kommt es in einem zentralplanerischen Wirtschaftssystem zwangsläufig zu politischen Entscheidungen, die eine ineffiziente Ressourcenallokation nach sich ziehen. Der Mangel an Information ist nach Hayek die Hauptursache, warum alle Entwürfe einer nicht marktwirtschaftlichen Gesellschaft mit zentralen Koordinationsmechanismen gescheitert sind. Es scheint also, als würde die Zentralverwaltungswirtschaft China Hayeks Erkenntnisse widerlegen. Dabei lässt sich mit Hayeks Argumentation ein Faktor des chinesischen Erfolgs erklären.

Der Schlüssel zur Lösung des wirtschaftspolitischen Effizienzproblems liegt, wie bereits in Hayeks Argumentation aufgezeigt, in der Dezentralität der Findung und Implementierung politischer Entscheidungen. Je dezentraler die Politik organisiert ist, desto näher ist sie an den Präferenzen der Bürger und desto kleinteiliger (und besser kontrollierbar) ist sie, sodass die notwendige Anmaßung von Wissen überschaubar bleibt. Im chinesischen Kontext existiert zwar formell eine bedeutende Zentralregierung in Peking, doch diese gibt nur recht allgemein formulierte wirtschaftspolitische Ziele an die niedrigeren Hierarchieebenen des Staates aus. Die konkrete Umsetzung der Ziele obliegt danach den Provinz- und Stadtregierungen, die dabei großen Gestaltungsspielraum erhalten und erhebliche Verantwortung übernehmen (dürfen). Dieser Gestaltungsspielraum geht soweit, dass die lokalen Regierungen eigene Entwicklungsstrategien für ihre Regionen ausgeben und umsetzen, die unabhängig von der Zentralregierung formuliert werden.

Das Ergebnis dieser regional angepassten Politik- und Entwicklungsstrategien zeigt sich dementsprechend auch im Wirtschaftswachstum Chinas. Dass weniger erfolgreiche Regionen Konzepte von erfolgreicheren Regionen übernehmen, ist dabei von der Zentralregierung ebenso gewünscht wie die kontinuierliche Weiterentwicklung der Strategien der Regionen.

Während China also die Vorteile dezentraler Entscheidungsfindung aktiv nutzt und stärkt, scheint man sich in der Europäischen Union gerade davon zu verabschieden und in vielen Politikfeldern zunehmend die Entscheidungsfindung zu zentralisieren. Dabei hat sich in der Vergangenheit immer wieder gezeigt, dass Brüssel erkennbar überfordert ist, wenn es darum geht, Detailregelungen nach dem Prinzip des „One size fits all“ zu treffen. Dies ist wenig überraschend, da diese Regelungen – ganz nach Hayek – niemals den Bedürfnisse und Fähigkeiten jeder einzelnen Region entsprechen können und dadurch unweigerlich zu ineffizienten und ineffektiven Ergebnissen führen. Gleichzeitig setzen die Mitgliedstaaten europäische Vorgaben kaum oder teilweise auch gar nicht um. Die zahlreichen Vertragsbrüche, die letztlich auch stark zur Eurokrise beigetragen haben, aber auch der immer größer werdende Umsetzungsstau europäischer Beschlüsse zeigen, dass das Föderalismusmodell Europas an seine Grenzen stößt und eine Reform des europäischen Föderalismus dringend geboten wäre. Kann also China Vorbild für Europa bei einer Reform hin zu einem effizienteren Föderalismus sein?  Neben den zweifellos sichtbaren und wünschenswerten Vorteilen der regionalen Politikimplementierung in China müssen zur Beantwortung dieser Frage allerdings weitere Aspekte des chinesischen Systems betrachtet werden.

Denn Chinas Föderalismus hat auch eine starke politische Dimension, die man sich für Europa nicht wünscht. Während Hayeks Argumentation ausschließlich auf wirtschaftlichen Erfolg abzielt, ist dies nur vordergründig das Ziel des chinesischen Systems der Steuerung der regionalen Wirtschaft. Stattdessen sind es die politischen Opportunitätsüberlegungen der Zentralregierung, die zur politischen Stärkung der Städte und Regionen Chinas geführt haben und diese letztlich begründen. Kernziel allen politischen Handelns in China ist die Stabilisierung des gegenwärtigen politischen Systems, der sogenannten „Dreieinigkeit“ zwischen Partei, Markt und Volk.

Unter diesem Gesichtspunkt ist auch der chinesische Föderalismus zu betrachten. Sein Funktionieren lässt sich durch zwei Zusammenhänge erklären. Erstens, durch den bereits von Hayek formulierten Wirkungszusammenhang, dass durch dezentrale Entscheidungsfindung in den Regionen die Bedürfnisse und Wünsche der Bevölkerung besser aufgenommen und zielgenauer umgesetzt werden können. Dies führt – dank des sich einstellenden wirtschaftlichen Erfolgs – zu Zufriedenheit und Akzeptanz von Partei und Staat in der Bevölkerung. Zweitens müssen die lokalen Kader gegenüber der Zentralregierung in Peking Erfolge und eine zufriedene Bevölkerung vorweisen können, um ihr persönliches Fortkommen innerhalb von Partei und Staat zu sichern. Die persönliche Zielsetzung der lokalen Entscheidungsträger ist also nicht Effizienz sondern Effektivität. Es kommt ausschließlich auf die Erreichung der (persönlichen) Ziele an, nicht aber auf den Weg dorthin. Insofern stabilisiert die Dezentralität Chinas zwar das System und erhöht die Flexibilität des Staates, verfolgt aber keineswegs das Ziel einer effizienten Ressourcenallokation zur Maximierung des gesamtgesellschaftlichen Nutzens. Genau dies läge allerdings im Kern der hayekianischen Überlegungen.

So kommt es im chinesischen System zu Ineffizienzen, die sich beispielsweise in hohen Transaktionskosten äußern, wenn die teilweise sehr unterschiedlichen Rechtsregime der einzelnen Provinzen Rechtsunsicherheiten auslösen. Die Probleme, die aus diesen Rechtsunsicherheiten erwachsen, sind dabei keineswegs zu vernachlässigen, wenn man an dadurch verhinderte oder zumindest verzögerte private Investitionen denkt. Daneben zeigen der chinesische Föderalismus und die damit verbundene meist langsame Politikimplementierung Schwächen bei grenzüberschreitenden Externalitäten, etwa bei der Emission von Schadstoffen in einzelnen Provinzen. Aus diesem Grund gibt es gerade im Bereich der Umweltgesetzgebung in China verstärkt Rufe nach einer national einheitlichen Umweltgesetzgebung und damit einer Abkehr von der rein regionalen Implementierung.

China zeigt somit mit seinem System beides auf: die Chancen einer regionalen Ausgestaltung und Implementierung von politischen Entscheidungen, aber auch die Grenzen von lokaler Autorität. Das föderale System Chinas auf Europa zu übertragen, ist in der Gesamtbetrachtung weder möglich noch wünschenswert – insbesondere aufgrund der genannten politökonomischen Hintergründe. China zeigt allerdings auch, in welchen Bereichen eine lokale Implementierung sinnvoll sein und effizienzerhöhend wirken kann. Gerade in Bezug auf die regionalen Entwicklungsstrategien und den damit verbundenen Freiraum sind analoge Überlegungen für Europa erwägenswert. Die Erfahrungen Chinas sollten daher bei einer notwendigen Reform des europäischen Föderalismus keinesfalls ausgeklammert werden, sondern können wichtige Erkenntnisgewinne liefern: Zum einen darüber, was zentral oder dezentral geregelt und implementiert werden sollte, und zum anderen (und noch wichtiger), was zentral bzw. dezentral geregelt werden kann.